La autonomía municipal es reconocida en la reforma de la Constitución Nacional del 1994. En su artículo 123 establece que las constituciones provinciales deben asegurar la autonomía municipal, “reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” Podemos decir, entonces, que la autonomía municipal tiene cinco dimensiones:
1) La institucional: que se refiere a la posibilidad de dictar su propia Carta Orgánica. Dependiendo del significado y alcance dado al concepto de autonomía, la institucionalidad puede ser “plena”, “semiplena”, o “condicionada, limitada o restringida”.
2) La política: vinculada, básicamente, con la posibilidad de elegir a sus propias autoridades locales.
3) La administrativa: que se refiere a la gestión gubernamental, esto es, la capacidad de gestionar servicios públicos, obras públicas, poder de policía, etc.
4) La económica: en lo elemental se refiere a la capacidad de gerenciar el gasto público municipal; en nuestra opinión es una atribución más vasta y compleja, como veremos.
5) L financiera: que, en términos restringidos, a nuestro entender, se refiere a la posibilidad de establecer impuestos, como si esto fuera la competencia diferencial de los municipios no autónomos.
En la provincia de Santa Fe no hemos cumplido aún con ese mandato. Tampoco lo ha cumplido la provincia de Buenos Aires en su reforma constitucional de 1996. Por tanto, no se discute por el sí o por el no. Los municipios deben ser autónomos, al decir de Oscar Blando. A nuestro entender, la autonomía municipal en la provincia de Santa Fe, requiere la reforma de la Constitución provincial de 1962.
Lograr la autonomía municipal en el país, implica necesariamente un proceso de jerarquización y modernización de los municipios, que completa y fortalece la democracia y mejora la eficiencia asignativa. Entendida como un proceso de descentralización, la decisión de cumplir con el mandato constitucional es un problema político.
En tal sentido, puede favorecer el desarrollo económico y social, disminuyendo las brechas y desigualdades entre pueblos y ciudades, siempre y cuando la descentralización se realice con reglas claras, consensuadas y estables y con fuertes incentivos para los actores involucrado.
Esto nos remite a la mayor viabilidad que adquirirían las políticas orientadas hacia el desarrollo local. Quizá la autonomía municipal debiera pensarse en términos de un federalismo al interior de la provincia, como un mecanismo de concertación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno que tienen competencias concurrentes.
En suma, es un proceso complejo mediante el cual, como ha sostenido Granada R.J., no se trata de hacer soberanos a los municipios ni propender a su aislamiento. Cabe entonces la pregunta, ¿qué se puede hacer sin autonomía y qué se puede con autonomía? La respuesta denotará la importancia o no de la autonomía municipal.
Sin dudas, con autonomía municipal los municipios estarían, por cercanía y con participación, en mejores condiciones de garantizar el “derecho a la ciudad” de sus habitantes, entendido como el uso y goce de la ciudad en condiciones de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un derecho compuesto, que trasciende aquellos tradicionales, incorporando los derechos de tercera generación, como medio ambiente, recreación, género, participación femenina, derechos del consumidor y de los usuarios, etc.
Pero el mandato constitucional, ese deber ser, no puede ser absoluto; lo relativizan distintas cuestiones a tener en cuenta para su establecimiento. Veamos. ¿Es la autonomía municipal un mandato para todos los municipios y comunas por igual? ¿O cabe plantear distintas intensidades de autonomías, desde una plena a otra restringida? ¿Debe ser de aceptación obligatoria u optativa? ¿O, simplemente, debe ser? ¿De ser así, quién se hace cargo del proceso de establecimiento de la autonomía?
Estos interrogantes incorporan en el proceso dos cuestiones a tener en cuenta. Una, el problema espacial en un doble sentido; por un lado, el tamaño de los municipios y comunas y, por otro, las desigualdades territoriales y sus asimetrías socio-económicas.
En la provincia de Santa Fe, el modelo es el de municipio-ciudad. Ya existe una clasificación de sus municipios y comunas en base a la población. ¿Seguirá el mismo criterio? ¿Existen otros indicadores incontrovertibles para establecer las diferencias de tamaño entre los municipios y comunas? ¿Es la población? ¿Es la superficie territorial? ¿O, dadas las heterogeneidades económicas y sociales, debe mediatizarse por otras dimensiones, a fin de garantizar un fluido proceso hacia la autonomía, mediante transferencias redistributivas compensatorias? ¿En tal caso, se utilizarían las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) o el Índice de Privación Material de los Hogares (IPMH)?
Sin dudas, los criterios e indicadores de jerarquización y/o distributivos son de difícil objetividad, aun los hechos cuantitativos. Siempre serán un campo de discusión y decisiones políticas, en tanto repercuten sobre las finanzas y la economía de los municipios y comunas, efecto de suma importancia para el establecimiento de la autonomía municipal. Según el o los criterios de clasificación, se obtendrían categorías de municipios y comunas y, para cada una de ellas, se establecerían grados diferentes de autonomía municipal y, por ende, de transferencias redistributivas a fin de garantizar su financiamiento.
La autonomía financiera es sustancial, es la base para asegurar la autonomía municipal en todas sus dimensiones. La autonomía financiera es inseparable de la autonomía económica la que, a nuestro entender, es mucho más que la administración del gasto público, así como la autonomía financiera es mucho más que poder establecer impuestos. Debe abarcar tanto la administración financiera de los municipios (economía del municipio) como la orientación de las actividades económicas urbanas (economía en el municipio).
Al respecto, en el año 1993 escribíamos que “si en el actual mundo económico globalizado es muy difícil diferenciar entre -o sostener que- un shock externo es ajeno a la política económica interna, con mayor razón es casi imposible distinguir la economía municipal (en su doble dimensión), de la economía nacional. La problemática de las finanzas en los municipios, se insertan en el contexto más amplio del sector público consolidado y la economía en el municipio es parte inseparable…de la economía nacional.”
“Lo anterior permite inferir que es imposible que la economía de y en el municipio, pueda abstraer su funcionamiento y resultados de los lineamientos estratégicos de la política económica nacional y de su instrumentación operativa en un momento determinado. Por eso los municipios no deben ignorar ni considerar como “natural” las características del modelo económico dominante sino, por el contrario, conocer la dinámica de la economía nacional para trabajar dentro de ella, intentando contrarrestar o enfatizar, según sea la orientación del gobierno municipal, los efectos de la política económica nacional”.
La correspondencia fiscal, esto es la relación entre ingresos tributarios y gasto público a nivel municipal, difícilmente sea perfecta, pero se puede avanzar en su búsqueda. El nivel de la actividad económica en la ciudad favorece el incremento de la recaudación tributaria. Por ello, la autonomía económica debiera otorgarle a los municipios la capacidad de regulación de aquellos acontecimientos que afecten su mercado de consumo y de producción local.
Con la autonomía municipal devienen mayores responsabilidades y, de suyo, tienen que corresponderle mayores competencias tributarias. No por ello se deben inventar impuestos, aunque rija la separación de fuentes. Si algún tributo pudiese ser recaudado con mayor eficiencia a nivel municipal que provincial, podría pensarse en una coparticipación inversa, figura teóricamente factible, pero de difícil aplicabilidad.
La facultad de los municipios de crear impuestos debe ser exclusivamente sobre las personas, bienes o actividades sujetos a jurisdicción municipal y devendrá en concurrente con la de la provincia y el gobierno central. Por lo tanto, deberá ser ejercida en forma coordinada con la provincia y respetando los principios constitucionales que rigen en materia tributaria.
Los recursos no son todo, no resuelven “per se” el problema. Sin una política de gobierno claramente formulada y una asignación de gasto eficientemente gestionado, el destino de los recursos puede agravar las deficiencias que se pretenden superar. Pero sin recursos suficientes, una adecuada política verá limitada sus acciones y será ineficaz. Lo que si debe asegurarse es que toda transferencia de responsabilidades de gasto sea acompañada por la correspondiente transferencia de los recursos necesarios para financiarlos. Y, cuando se trata de gasto de capital en inversiones, debiera preverse, además, los correspondientes gastos corrientes para su funcionamiento.
La autonomía financiera no debe entenderse como financiación de los gastos públicos municipales con recursos propios, sino como “suficiencia financiera”, esto es, que el municipio debe disponer de los ingresos “suficientes” para cumplir con sus responsabilidades. Esta suficiencia financiera es la garantía de la autonomía municipal y contempla el reconocimiento de que todos los municipios no tendrán las mismas posibilidades de aumentar su recaudación propia, aun pudiendo establecer impuestos. Al respecto puede verse el tratamiento de las comunidades autónomas en la constitución española.
En este sentido, alcanzar un esquema adecuado de distribución de recursos desde el gobierno provincial, constituye una tarea difícil no sólo desde el objetivo de la eficiencia, sino también desde cuestiones éticas referentes a mecanismos y parámetros de asignación equitativa.
Un énfasis especial debe ponerse en el aseguramiento de condiciones mínimas de recursos equivalentes, para que todos los municipios puedan desarrollar sus funciones básicas. La búsqueda y provisión de nuevos servicios municipales, debiera alcanzarse a través de su propia capacidad en materia de ingresos. En otras palabras, lo que la sociedad demandante esté dispuesta a pagar.
Se trata, en suma, de una potestad indelegable de la provincia que no debiera formar parte de la autonomía municipal. Con ello se facilitaría el proceso de transición inherente a los nuevos municipios que se vayan incorporando al régimen de autonomía, ya que dicho mecanismo distributivo sería independiente de la condición de autónomo. Más aun, tampoco debieran ser delegadas a los municipios determinadas políticas sociales, claves para el desarrollo y la convivencia, como salud, educación, seguridad, vivienda y otras, aunque, en casos particulares, su gestión puede ser concurrente.
Por lo tanto, la autonomía posibilitaría que los procesos de decisión democrática sobre asignaciones de recursos se correspondan, lo más ajustadamente posible, a la diferenciación de las demandas sociales. De todos modos, para que la descentralización política propicie asignaciones más eficientes, es imprescindible que las decisiones sobre gasto local no sólo estén vinculadas con los aportes locales, sino que se cuente, además, con sistemas adecuados de representación y participación ciudadana, a fin de que las preferencias de la ciudadanía sean efectivamente expresadas.
Tenemos así una “tríada de la autonomía financiera”. A partir de la identificación participativa de los derechos a la ciudad (delimitados en tiempo y espacio, con base en las necesidades y demandas sociales), se define un monto de recursos a recaudar (presión fiscal y transferencias), con lo cual se financiaría el gasto público necesario para satisfacer aquellos derechos.
La segunda cuestión de la autonomía municipal, es que trae aparejado, también, un problema temporal. Por un lado, como instrumento, no debe esperarse que resuelva cuestiones de la coyuntura o de corto plazo, en tanto sus efectos, tales como integración social, participación, calidad de vida, etc., se manifiestan en el largo plazo.
Por otro lado, como tiempo necesario para su sustanciación, no es instantánea. Las transferencias de responsabilidades no se ejecutan por ese mero acto, aun teniendo los recursos; debe darse un período de transición de la situación sin autonomía a la situación con autonomía.
Además de los recursos vía aumento de los propios y transferencias compensatorias desde los niveles estatales superiores, se requiere un aumento en las capacidades de gestión gubernamental: la formación de equipos idóneos, en darle fluidez al tejido burocrático, en desalentar el clientelismo político, en combatir la corrupción, etc.
Una tarea insoslayable, recalcamos, es crear un mecanismo de transferencias de recursos que garantice el cumplimiento de las responsabilidades públicas asumidas, respetando los principios de autonomía política, suficiencia financiera, equidad y solidaridad intermunicipal y comunal. Alguien podría pensar en establecer la “coparticipación inversa” en algunos tributos, o pensar en el establecimiento de un sistema de coparticipación mediante ley convenio: ambos serían estériles, lo primero por su inaplicabilidad técnica y lo segundo por su rigidez, que inhibe la flexibilidad en el financiamiento necesaria en tiempos cambiantes. Eso sí, cualquier otro que sea el esquema, para no desvirtuar los efectos esperados de la autonomía y su financiamiento, debiera evitarse la discrecionalidad política en las transferencias no automáticas a los municipios desde los niveles estatales superiores (como, por ejemplo, la utilización de los ATN).
Digamos, para terminar estas notas que, muchas veces, tiene ventajas ser último. El que ríe último ríe mejor, decía mi padre. Al respecto, citamos:
“…el ciclo reformista que desencadenó en la reforma nacional de 1994, se centró sobre todo en la recepción de las innovaciones nacionales. Luego, a los 20 años del comienzo de la transición democrática, aparece el tercer ciclo de reformas, centrado más bien en la recepción de los principios económicos que se imponen en el resto del mundo, de las nuevas estructuras estatales nacidas de las autonomías locales, de los avances de la descentralización, de las exigencias de los procesos de integración nacional y, sobre todo, de las demandas de participación y protagonismo de la sociedad civil, encauzadas en los nuevos mecanismos de democracia semidirecta como la iniciativa popular, la consulta popular, la revocatoria de mandatos, etc.”
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El autor es ex ministro de Economía de Santa Fe y es ex secretario de Hacienda de Rosario.
