"Tengo la convicción de que una de las cosas que nos han pasado es que los argentinos decimos vivir en un país federal, pero vivimos en un país enormemente unitario. Nos llenamos la boca con el federalismo, pero no lo practicamos". Con esas palabras, el 14 de octubre de 2019, el entonces candidato a presidente Alberto Fernández cerraba su intervención en el Foro de Ciudades: Hábitat, Federalismo e Identidad que se realizó en Rosario. Faltaban trece días para su triunfo en primera vuelta ante el ex presidente Mauricio Macri.
Pasada la asunción de Alberto Fernández y la jura de sus ministros y secretarios de Estado, el gobierno nacional quedó conformado, en sus primeras líneas de decisión, por 29 personas que tienen bajo su firma el resguardo y bienestar de los argentinos. De ese total solo tres ministros (10 por ciento) nacieron fuera de la ciudad y la provincia de Buenos Aires.
Ambas jurisdicciones ocupan el anillo de decisión del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) con 12 y 14 cargos respectivamente (90 por ciento total). Los números fríos no dejan dudas: tanto la provincia de Buenos Aires como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) son los territorios con más funcionarios en los puestos clave del Estado—dupla presidencial incluida—. Santa Fe es la tercera provincia en número de ministros: Agustín Rossi (Defensa) y María Eugenia Bielsa (Desarrollo Territorial y Hábitat) y le sigue Chaco que está representada por Luis Basterra, ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca. Basterra nació en Resistencia pero los últimos 17 años de su vida política trabajó bajo las órdenes del gobernador Gildo Insfrán, por lo que ese lugar debería corresponder a Formosa en términos políticos.
Pero, ¿existen antecedentes de gobiernos nacionales realmente federales en cuanto a la conformación de su equipo? ¿De qué provincias proceden los hombres y mujeres que acompañaron a los y las presidentes en la primera línea de poder? ¿En qué universidades se formaron y qué profesiones son las que más se repiten?
Con el objetivo de intentar dar respuesta—parcial, complementaria, nunca definitiva—a estas preguntas, Rosario3 analizó el gobierno inicial de Alberto Fernández y lo comparó con el de sus predecesores inmediatos: el de Mauricio Macri y el primero de Cristina Fernández de Kirchner (CFK). En todos los casos el recorte de análisis recae en la dupla presidencial, las personas designadas como ministros y las secretarías de Estado apenas comenzada la gestión y que conforman el primer anillo para la toma de decisiones del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Vicejefes de gabinete, demás secretarías, direcciones, organismos descentralizados, segundas y terceras líneas fueron omitidos.
Todos los caminos conducen a CABA y Buenos Aires
A tal punto es la preeminencia de la zona núcleo y la Capital Federal que la visualización de los primeros tres gobiernos de cada presidencia lo que muestra es una desproporción de funcionarios nacidos en CABA y Buenos Aires (azul) frente al resto de las provincias (rojo).
De los tres el más desbalanceado es el de Alberto Fernández con un 90 por ciento de ministros y secretarios de estado capitalinos (48 por ciento) o bonaerenses (41 por ciento), incluidos el presidente que nació en CABA y se crió en sus barrios de clase media trabajadora y la vicepresidente, quien proviene de La Plata.
Le siguen Macri con el 74 por ciento y Cristina Kirchner con el 72 por ciento de sus funcionarios (ambos ex presidentes incluidos). El primero dividió en un 63 por ciento de nacidos en la Capital Federal y el 11 por ciento restante en localidades de la provincia de Buenos Aires. El ex presidente nació en Tandil aunque su crianza y formación educativa estuvo ligada a San Isidro y la ciudad de Buenos Aires. Cristina repartió de forma apenas más equilibrada frente a Macri con un 50 por ciento de sus funcionarios capitalinos y 22 por ciento del interior bonaerense. La ex presidenta nació, se crió y se formó en La Plata, para luego emigrar al sur junto a Néstor Kirchner.
De los tres gabinetes analizados, el más federal fue el primero que conformó CFK con un 28 por ciento de sus funcionarios nacidos en provincias como Santa Cruz (Alicia Kirchner ocupó Desarrollo Social y José Granero la Sedronar), Mendoza (Julio Cobos, vicepresidente), Córdoba (Carlos Zannini, Legal y Técnica) y Neuquén (Oscar Parrilli, Secretaría General).
El ex presidente Mauricio Macri ocupó el segundo lugar con el 26 por ciento de su primer armado de gobierno compuesto por hombres y mujeres de provincias como: Córdoba (Oscar Aguad fue a Comunicaciones y Gustavo Santos a Turismo), La Rioja (Julio Martínez, Defensa), Santa Fe (Susana Malcorra, Relaciones Exteriores y Culto), Mendoza (Francisco Cabrera, Producción), Formosa (Ricardo Buryaile, Agroindustria) y La Pampa (Roberto Moro, Sedronar).
El gobierno nacional con menor porcentaje de funcionarios nacidos en provincias que no representan a la Capital o Buenos Aires es el del presidente en funciones. El gobierno que juró el 10 de diciembre de 2019 cuenta con un 10 por ciento de sus funcionarios nacidos en las provincias de Santa Fe (Agustín Rossi en la cartera de Defensa y María Eugenia Bielsa en Desarrollo Territorial y Hábitat) y Chaco (Luis Basterra en Agricultura, Ganadería y Pesca).
Tanto Alberto Fernández, Macri como CFK repiten funcionarios nacidos en una misma provincia en su primera conformación de gobierno. El actual jefe del Estado tiene dos ministros santafesinos, el ex presidente Macri tuvo dos de Córdoba y Cristina tuvo a su cuñada y a un ex gobernador interino de Santa Cruz.
En lo que hace a paridad de género ningún gobierno alcanzó siquiera un tercio de mujeres en su primer gabinete. Macri es el más desparejo con un 15 por ciento, le siguió CFK con el 19 por ciento y el actual presidente es el que mejor se ubica con un 27 por ciento de ministras y secretarias de Estado.
Universitarios y públicos
En lo que respecta a educación universitaria, en los tres gobiernos hay dos elefantes que aparecen en medio de la habitación. El alto porcentaje de funcionarios del PEN formados en la UBA y en universidades públicas y el número de abogados comparado con otras profesiones en dos de las tres administraciones. Maestrías y doctorados de funcionarios de los tres gobiernos fueron omitidos del análisis.
El gabinete de Alberto Fernández tiene un 62 por ciento de sus funcionarios egresados de la UBA, incluido el propio presidente (18). De los 29 miembros del gobierno un 45 por ciento son abogados. Once se recibieron en la UBA mientras que los dos restantes se formaron: una en la UNLP (CFK) y el otro en la Universidad de Belgrano (Nicolás Trotta, ministro de Educación).
De las personas que componen la primera línea del PEN el 86 por ciento estudió en una universidad pública frente al 7 por ciento que estudió en establecimientos privados (Juan Cabandié es maestro recibido en el Centro ICEA y el ya mencionado Nicolás Trotta). El secretario de Comunicación y Prensa Juan Pablo Biondi y el ministro de Transporte Mario Meoni no tienen título de grado.
El ex presidente Mauricio Macri formó su equipo de gobierno inicial con algo más de la mitad de funcionarios egresados de universidades públicas: 15 de 27 (56 por ciento). De ese total 11 funcionarios salieron de la UBA, tres de la Universidad de Córdoba y una de la UNR. Al igual que en el caso del presidente Alberto Fernández y CFK, se observa un dominio abrumador de la UBA.
Si algo diferenció al primer armado de gobierno de Macri de las dos administraciones con las que se lo contrasta, fue la cantidad de funcionarios formados en universidades privadas: 12 de 27 (44 por ciento), donde la UCA sobresalió del resto con seis ex alumnos; incluido Mauricio Macri que se recibió de Ingeniero Civil.
El ex presidente fue el primer mandatario en la historia argentina, elegido por voto popular para el cargo, que egresó de una universidad privada luego de casi un siglo de jefes de Estado recibidos en instituciones públicas.
Otro dato que lo diferenció de Alberto Fernández y CFK son las profesiones de los funcionarios que tuvieron poder de decisión bajo su liderazgo al comienzo de su gobierno. Macri tuvo tantos juristas como economistas e ingenieros, cinco por cada profesión.
De los tres gobiernos iniciales el de CFK es el que menos ministerios tuvo (11). Mauricio Macri y Alberto Fernández arrancaron ambos con 21.
En cuanto a las universidades donde se formó el equipo de gobierno de CFK, la UBA estuvo al tope de la cuenta con el 50 por ciento de los funcionarios egresados de sus claustros; la preeminencia de dicha casa de altos estudios es una característica que comparten los tres gobiernos. Si se compara educación pública versus privada, los primeros representaron el 83 por ciento del PEN en 2007. Los ministros que cursaron estudios en universidades privadas son: Nilda Garré que se recibió de abogada en la Universidad del Salvador, Martín Lousteau de economista en la Universidad de San Andrés y Graciela Ocaña de politóloga en la Universidad Kennedy.
Salvo el caso de Garré que se mantuvo dentro del oficialismo, con el paso del tiempo Lousteau (ministro de Economía) y Ocaña (ministra de Salud y Ambiente) pasaron a las filas de la oposición y fueron parte del gobierno de la alianza Cambiemos a partir de 2015.
El número de abogados fue equivalente a la mitad de su gobierno (CFK incluida), nueve de 18. Hasta donde pudo comprobar Rosario3, Aníbal Fernández es el único funcionario de los tres gobiernos que tiene dos títulos universitarios sin relación uno con el otro. Es contador público nacional y abogado, ambos otorgados por la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ). El resto de los funcionarios se repartió entre licenciados de distintas ramas, un odontólogo y un ingeniero civil.
En busca de un federalismo real
Desde la segunda batalla de Cepeda hasta los 90 menemistas el federalismo argentino se caracterizó por gobernadores fuertes al interior de sus territorios y una Capital Federal encargada de gestionar la política nacional. CABA digitó la cosa pública de la Nación y con las provincias se discutió, casi con exclusividad, el reparto de tributos por recaudación impositiva.
El gobierno de Carlos Menem le otorgó mayor autonomía a las provincias con la reforma constitucional del 94, a la que se arribó con acuerdo de Alfonsín. Las modificaciones a la Constitución licuó la autoridad de Nación para impartir lineamientos troncales en áreas estratégicas como educación y energía, por citar dos ejemplos, y dejó para la discusión entre partes el federalismo fiscal. La caja.
Alberto Fernández llegó a la presidencia con un discurso crítico de la “Argentina unitaria” y una definición de sí mismo como “el más federal de los porteños”. Esa reivindicación de un federalismo integral, que supere el mero fiscalismo, donde la participación de los gobernadores tendrá peso en la creación y gestión de políticas públicas no se reflejó en el armado de su primer gobierno pero sí se está notando en su gestión con la pandemia de coronavirus en curso.
Como demuestra este informe el gabinete del presidente—no la totalidad de funcionarios del PEN— es el menos federal de los tres analizados. Pero esto no es un déficit exclusivo de Fernández, es una característica de cómo se conformó el Estado nacional desde la segunda mitad del siglo XIX. La imagen es la de “un país atrofiado con una cabeza gigante y un cuerpo raquítico”, como lo definió Ezequiel Martínez Estrada.
Cada administración analizada tiene predominio de funcionarios (varones) porteños y bonaerenses más allá del carácter federal que cada mandatario intentó e intenta darle a su gestión. Para el politólogo Juan Bautista Lucca esto se debe “al armado político del que proviene cada presidente y la impronta para obtener dominio sobre dos de los territorios electorales más relevantes del país” por su peso demográfico. “Los gobernadores nunca quisieron que Nación se meta en sus territorios por lo que se estableció un acuerdo donde los primeros fortalecen el territorio y el segundo administra y establece las políticas públicas de forma global”.
Si bien el origen de las personas que comandan las primeras líneas de decisión del PEN no necesariamente determina la orientación federal de una administración, permite interrogarse sobre los argumentos con que se pueden plantear políticas estructurales que afecten territorios y culturas que les son ajenas.
Una iniciativa que puede avanzar en remediar este déficit es la propuesta presidencial de llevar el gabinete nacional a cada provincia y establecer capitales alternativas. Para alcanzar resultados primero habrá que atravesar el actual estado de pandemia y luego esperar el compromiso de gobernadores y sus cuadros técnicos y de una legislación que acompañe y dote de recursos a un nuevo federalismo.
El gobierno del Frente de Todos tiene la oportunidad de poner en práctica un discurso que va en la dirección mencionada y del que el presidente se ha mostrado afín. Las anteriores administraciones dejaron pasar esa posibilidad o no les interesó más allá de lo declamativo.
El tiempo y los hechos establecerán su veredicto.